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​Steuerung von Bürgerbeteiligungsprozessen

 

Kurzbeschreibung: Bürgerbeteiligung ist ein zentrales Thema in Politik und Verwaltung. Der Beitrag weist auf die Besonderheiten der Steuerung von Bürgerbeteiligungsprozessen hin, wie dies umgesetzt werden kann und wie man prüft, ob die Verwaltung reif für Bürgerbeteiligungsprozesse ist. Dr. Siegfried Mauch leitet bei der Führungsakademie Baden-Württemberg den Bereich Wissens-, Bildungs- und Beteiligungsmanagement. Davor war er in verschiedenen Funktionen der Landesverwaltung tätig und dort zuletzt für eine Vielzahl von Projekten zur Verwaltungsmodernisierung verantwortlich.

Überblick

Bürgerbeteiligung ist ein zentrales Thema in Politik und Verwaltung. Der Beitrag weist auf die Besonderheiten der Steuerung von Bürgerbeteiligungsprozessen hin. Er zeigt auf, dass eine wirksame Bürgerbeteiligung mehrebig und mehrperspektivisch gesehen werden muss. Er verdeutlicht, dass bei Beteiligungsprozessen die klassischen Steuerungsmethoden nicht mehr greifen und führt als Lösung in das Konzept der lateralen Führung ein. Laterale Führung darf jedoch nicht nur personalisiert, sondern muss auch organisationsbezogen betrachtet werden. Daraus ergeben sich neue Steuerungsanforderungen an das führende Personal

 

Neu gegen alt

 

Das Wort Steuerung erweckt Assoziationen an ein zentrales Thema der letzten beiden Reformdekaden öffentlicher Verwaltung, die allgemein als «Neue Steuerung» oder auch als «New Public Management» bekannt sind. Zentrale Ziele dieser Verwaltungsmodernisierung waren die Schließung von Effizienz- und Steuerungslücken, um die öffentliche Verwaltung angesichts rückläufiger Einnahmen und wachsender Aus- und Aufgaben funktionsfähig zu halten. Wesentliches Handlungsfeld der Steuerungsziele war die Binnenmodernisierung der öffentlichen Verwaltung. Sie sollte mithilfe von in der Wirtschaft bewährten betriebswirtschaftlichen Methoden und verbunden mit einer konsequenten Aufgabenkritik zu einem modernen Dienstleister umgebaut werden.[1] Dementsprechend stand neben der an marktwirtschaftlichen Vorbildern ausgerichteten Modernisierungsstrategie auch die Verbesserung der Kunden- und Dienstleistungsorientierung auf der Veränderungsagenda. Leitbild war der Bürger als Kunde und Serviceempfänger sowie der Staat als Produzent von Produkten und Serviceleistungen. Eine darüber hinausgehende Aktivierung und Partizipierung der «Bürgerschaft» war nicht vorgesehen. Ziel dieser neuen Steuerung war es nicht, den Bürgerinnen und Bürgern eine handlungsaktive Rolle zuzubilligen und sie in den Entscheidungsfindungsprozess einzubinden. Weder der Bürger als Wissensträger und Experte noch der Bürger als «Citoyen», der in die Entscheidungsfindung eingebunden werden möchte und der sich nicht mehr so einfach autoritativen Entscheidungen unterwirft, waren in der Verwaltungspraxis angekommen. Er hatte sich noch nicht öffentlich wahrnehmbar gemeldet. Dabei war schon in den 90er Jahren erkennbar, dass das Paradigma des schlanken und auf Effektivität getrimmten Staates die damit verbundenen Erwartungen nicht erfüllen konnte. Aufgrund der knappen Ressourcen blieben die Handlungs- und Steuerungsprobleme bestehen. Auch wenn das Agieren noch im Schatten staatlicher Hierarchie erfolgt, zeigte sich, dass dem Staat allein, einschließlich seiner Verwaltung, immer weniger Einfluss auf die Lösung zentraler Probleme zugeschrieben wurde.[2] Damit wurde die zentrale Stellung der Verwaltung, insbesondere im politisch-administrativen Schnittstellenbereich, für die Vorbereitung und Durchsetzung materieller Politik immer mehr infrage gestellt.

Heterarchie statt Hierarchie

 

Folge dieser Absetzungsbewegung war, dass gesellschaftliche Probleme und deren Lösung nicht mehr nur als solche des Staates, sondern auch als Angelegenheit der Zivilgesellschaft und deren Selbstregulierungspotenzial gesehen wurden.[3] Die Lösung gesellschaftlicher, ökonomischer und ökologischer Probleme wurde immer mehr das Resultat eines gelungenen Zusammenwirkens von institutionellen Regelsystemen und der Selbststeuerungsfähigkeit der beteiligten Akteure. Heterarchie ersetzte immer mehr Hierarchie. Governance war geboren. Das bislang dominante Government-Verständnis, dass ausschließlich der Staat und seine Institutionen in der Lage sind, gesellschaftliche Probleme zu lösen, löste sich auf. Stattdessen entstand eine Vergesellschaftung der Problemlösungen. Infolge dieses Verständniswandels entstanden neue Leitbilder wie das des «Gewährleistungsstaates», um eine neue Verantwortungsteilung zwischen Staat und Gesellschaft zu erreichen, im kommunalen Bereich die Idee der Bürgerkommune und verwaltungsübergreifend die Vorstellung von Open-Government, um mithilfe moderner Applikationen staatliches Handeln transparent zu gestalten und neue Formen der Kollaborationen zwischen Staat und Gesellschaft zu ermöglichen.[4] Das Leitbild einer beteiligungsorientierten Bürgerverwaltung ist eine logische Folge dieser Entwicklung.

Tab. 1 zeigt die wesentlichen Unterschiede zwischen der neuen Steuerung, die noch stark den Government-Prinzipien verhaftet ist, und Governance auf.[5]
 
 
Management 1990er Jahre
Governance 2000er Jahre
Schlagworte
Neues Steuerungsmodell
Unternehmen Verwaltung
Bürokratiekritik
Dienstleistungskommune
Schlanker Staat
Bürger-/Zivilgesellschaft
Sozialkapital
Gewährleistungsstaat
Bürgerkommune
Aktivierender Staat
Probleme
Staat/Bürokratie
Steuerungslücken
Organisierte Unverantwortlichkeit
Gesellschaft
Fragmentierung
Externe Effekte
Exklusion
Ziele
Effizienzsteigerung
Dienstleistung
Kundenorientierung
Qualität
Soziale, politische und administrative Kohäsion
Beteiligung
Bürgerschaftliches Engagement
Analysefokus
Einzelne Organisationen
Binnensteuerung
Ergebnisorientiertes Management (einzelner Behörden)
Privatisierung, Outsourcing
Koordination öffentlicher und gesellschaftlicher Akteure
Kombination verschiedener Steuerungsformen
Netzwerkmanagement
Steuerbarkeit
 
 
Tab. 1: Vergleich zwischen Governance und Government
 

Neue administrative Problemstellungen

 

Im Zuge der Entwicklung einer beteiligungsorientierten Bürgerverwaltung entstanden neue Fragestellungen:

  • Wer oder was ist Öffentlichkeit?
  • Wie kann Öffentlichkeit beteiligt werden?
  • Wie kann Öffentlichkeit gesteuert werden?
  • Was sind Aufwand und Nutzen von Bürgerbeteiligung?
  • Wie kann eine neue Verantwortungsteilung zwischen Staat und Gesellschaft aussehen?
  • Wie kann erreicht werden, dass Verwaltungen lernen?
  • Wie kann Zivilgesellschaft nachhaltig mobilisiert werden?

Die Verwaltung befindet sich mitten in diesem Prozess. Daher ist es nicht verwunderlich, dass weder Praxis noch Wissenschaft schon zu allen Fragen gefestigte Antworten vorweisen können.

 

Neue Verantwortungsteilung

 

Doch der Suchlauf läuft. Deutlich ist, dass bei der Vorstellung von einer neuen Verantwortungsteilung die traditionellen staatlichen Handlungsmuster wie Hierarchie, Weisung, Vorgaben nicht mehr so ohne Weiteres greifen.[6] Die Fragerichtungen zeigen, dass die Lösung der Probleme modernen Regierens nicht mehr allein in der Stärkung der Problemlösungsfähigkeit des Staates gesehen werden kann, sondern in der Öffnung des Systems gegenüber jedermann.

 

Steuerungsprozess löst sich aus Hierarchie heraus

 

Damit verlagert sich der Steuerungsprozess aus der Hierarchie heraus. Gestaltend gesteuert wird eher mittelbar als unmittelbar und über Transparenz, Kommunikation, Koordination und gemeinsame Werte. Gehandelt wird im Wege von Koproduktionen und über Netzwerke. Die Ausführungen zeigen, dass sich dieser Weg der Veränderung wesentlich von bisherigen Veränderungen unterscheidet. Staat und Verwaltung sind dabei, ihren Systemzustand zu verändern, in dem sie sich von einem bürokratisch-demokratischen System in ein Bürger-demokratisches System verändern. Sie befinden sich damit in einer Transformation. Bürgerorientierung umfasst das gesamte administrative, politische und gesellschaftliche Zusammenwirken. Sie funktioniert nur dann, wenn die Bürgerinnen und Bürger beteiligungsbereit und die Verwaltung beteiligungsoffen sind und auf beiden Seiten die Bereitschaft besteht, wechselseitig zugeschriebene Blockaden, Hemmnisse und Vorurteile abzubauen. Damit verbunden sind mitunter tiefgreifende Änderungen in den bestehenden mentalen Modellen der handelnden Akteure, den eingeübten Handlungsmustern und Arbeitsroutinen, den vorgegebenen Prozessen und gesetzten Regulierungssystemen. Dabei sind 2 Interventionsrichtungen zu unterscheiden: 

  • die Veränderung des Staates in dem hier geschilderten veränderten und sich in Veränderung befindenden Umfeld und
  • die Veränderung des Umfelds in dem sich verändernden Staat.
 

Steuerung von Systemveränderungen, Steuerung der Binnenveränderung,

 

Veränderungen in Staat und Verwaltung können mithilfe gezielter Interventionen erzeugt werden.[7] Ziel der Interventionen ist es, dass sie angenommen werden, dass sich die Bediensteten mit den Ursachen und Folgen befassen und den in der Veränderung liegenden Sinn erfassen. Für die Angehörigen der öffentlichen Verwaltung bedeutet Transformationen, für sich selbst ein neues Zukunftsbild zu entwerfen und zu entscheiden, wie die Veränderung mit der eigenen Identität und den Entwicklungsperspektiven korrespondiert. Gesteuert wird hier mithilfe des Instrumentariums der Veränderungsmanagements, wie Visionsarbeit, Strategie-, Kultur-, Kommunikations- oder Teamentwicklung, Geschäftsprozessoptimierung, Schnittstellen- oder Netzwerkarbeit u. a. Auch wenn die Beteiligung der betroffenen Bediensteten heute Selbstverständnis einer lernorientierten Veränderungsarbeit ist, sind diese – wenn auch geläutert – dienstunterworfen und damit hierarchischer Macht und Weisungen ausgesetzt.

 

Steuerung von Bürgerbeteiligungsprozessen

 

Eine Zivilgesellschaft verändert sich von selbst und ständig. Sie findet statt. Veränderungen ergeben sich infolge veränderter Bedingungen, wenn die damit intendierten Ziele angenommen und die diesen zugrunde liegenden Werte und Ziele akzeptiert werden. Daher können gesellschaftliche Veränderungen seitens des Staates nur durch ermöglichende Bedingungen geschaffen werden. Was die Gesellschaft daraus macht, hängt wesentlich von der Akzeptanz der diesen Bedingungen zugrunde liegenden Werte, ihrer Kommunikation und den Sanktionswahrscheinlichkeiten ab. Führung bedeutet Einwirken auf andere Menschen, in einer erwünschten Weise zu handeln. Bei Bürgerbeteiligungsprozessen greifen diese Interventionsformen nur eingeschränkt, weil die zivilgesellschaftlichen Akteure in keine staatliche Hierarchie eingebunden sind und ihnen gegenüber auch keine Weisungen durch eine vorgesetzte Stelle erteilt werden können.

 

Klassisches Führen greift nicht

 

Bürgerbeteiligungsprozesse sind Netzwerke unterschiedlicher, aber gleichrangiger Akteure mit unterschiedlichen Interessen und Zielen. Da Dienst- und Treueverhältnisse gegenüber dem Staat nicht bestehen, taugt Hierarchie nicht zur Legitimation von Steuerungskompetenz. Damit stoßen klassische Führungs- und Steuerungsvorstellungen an Grenzen. Eine Lösung bietet das Konzept des lateralen Führens. Es beschreibt eine personalisierte Führungskonzeption, wie auf Personen eingewirkt werden kann, die außerhalb hierarchischer Weisungsbefugnisse stehen. Bei diesem Konzept wird der Fokus auf die eigentlichen Einflussmechanismen gelenkt, die Führungsinstrumenten zugrunde liegen. Diese Einflussmechanismen werden von ihren Formalstrukturen – wie sie beispielsweise Mitarbeiter- oder Konfliktgesprächen zu eigen ist – entbunden.[8] Sie setzen sich aus Elementen wie Verständigung, Vertrauen und Macht zusammen. In Abb. 1 sind diese Elemente und ihre Begriffshöfe dargestellt.



Abb. 1: Einflussmechanismen lateraler Führung
 
Verständigung
 
  • Verständigung ist ein aktiver Prozess der wechselseitigen Verständnis- und Erkenntnisbemühung. Verständigung erfordert Verständnis und Verständigungsbereitschaft aller Beteiligten(9].
  • Grundlage des Verständnisses ist das Verstehen, also das inhaltliche Ausdeuten und Begreifen dessen, was gesagt, gemeint oder nur angedeutet wird.
  • Verständnis erfordert Empathie, also die Fähigkeit, sich in andere Menschen hineinzuversetzen, sich von bestimmten Annahmen über Menschen zu befreien, einfühlsam zu sein, um auch versteckte Signale erkennen, deuten und hören zu können.
  • Es erfordert auch eine verständliche Sprache, damit der tatsächlich vertretene Standpunkt beim Zuhörer ankommt und Wissen geteilt werden kann.
  • Verständigung zielt auf die Erreichung eines bestimmten Gesprächsergebnisses hin. Ergebnisse können ein Konsens, ein Kompromiss, aber auch ein Dissens sein. Dissense können beim Empfänger auf Unverständnis und Ignoranz zurückzuführen sein, beim Sender auf Unverständlichkeit, aber auch darauf, dass man sich zwar verstanden hat, aber aufgrund der unterschiedlich bewerteten Ausgangslagen, der Interessen und Motive (noch) nicht verständigt hat.
 

Vertrauen

 

Vertrauen bildet sich.[10] Es kann daher nicht eingefordert werden, sondern nur wachsen. Vertrauen wird nicht geschenkt, da es immer mit der Erwartung verbunden ist, dass es sich irgendwann auszahlt. Vertrauen erfordert eine entsprechende Willensleistung des Vertrauenden.[11] Vertrauen ist risikobehaftet, da nicht bekannt ist, ob die im Vertrauen erbrachten Dienste oder die übermittelten Informationen nicht absichtswidrig verwendet werden. Vertrauen ist abhängig von der persönlichen Vertrauensneigung, der Vertrauensbereitschaft und der Vertrauenswürdigkeit einer Person oder Institution.[12] Die Vertrauenswürdigkeit einer Person bildet sich aufgrund bestimmter, einer Person zugeschriebener Attribute:[13]

  • Konsistenz: die Verlässlichkeit, Berechenbarkeit und Urteilsfähigkeit einer Person, sodass das Verhalten nicht als widersprüchlich wahrgenommen wird,
  • Integrität: die Aufrichtigkeit und Glaubwürdigkeit einer Person, also der Klarheit des Werteverständnisses, was nicht zwingend von der anderen Person geteilt werden muss,
  • Loyalität: die innere Verbundenheit einer Person mit anderen Menschen, diese nicht gleich in einem schlechten Licht erscheinen zu lassen, wenn Störungen und Spannungen auftreten, und
  • Offenheit: der freie Austausch von Ideen und Gedanken, was sowohl die vorbehaltslose Informationsweitergabe umfasst als auch die erklärte Zurückhaltung.

Solche Zuschreibungen können mithilfe persönlicher vertrauensbildender Maßnahmen gefördert werden:

  • Die anderen Personen respektieren.
  • Sich klar und verständlich ausdrücken.
  • Sich für gemeinsam bindende Spielregeln einsetzen.
  • Alle Argumente auf den Tisch legen.
  • Aktives Zuhören.
  • Über andere so reden, als wären sie im Raum anwesend.
  • Fehler ansprechen und sich für gemachte Fehler entschuldigen.
  • Die Sache, um die es geht, im Auge behalten.
  • Im Handeln das erhaltene Feedback verarbeiten.
  • Erwartungen offen ansprechen.
  • Verantwortung tragen, wozu auch gehören kann, die Verantwortung zu teilen.
  • Versprechen halten.
  • Offen informieren.
 

Macht

 

Auch laterale Führung verfügt über Machtbasen und Machtmittel. Sie gründen sich jedoch nicht auf die legislativ und hierarchisch zugewiesene Macht. Stattdessen wird auf informelle Machtbasen zurückgegriffen, die einer Person aufgrund ihrer persönlichen Autorität und Integrität, ihrer anerkannten Kompetenz oder aufgrund des Ausmaßes ihrer Vernetzung zugeschrieben werden.[14] Infomelle Macht entsteht durch die Zuschreibung bestimmter vertrauenswürdiger Umstände und durch das Zutrauen, diese auch zu realisieren. Solche vertrauensbildenden Umstände im Bereich der Kompetenz einer Person können sein:

  • die Fachkompetenz mit den Kenntnissen und Fähigkeiten zur Lösung bestimmter Problemlagen und der Breite des Kompetenzbereichs,
  • die Methodenkompetenz, einschließlich der Intelligenz, der Expertise und der Fähigkeit, auch bislang unbekannte komplexe Problemstellungen lösen zu können,
  • die Sozialkompetenz mit den kommunikativen und kooperativen Fähigkeiten, sich in sozialen Interaktionen behaupten zu können,
  • die Selbstkompetenz mit der Fähigkeit, selbstverantwortlich handeln zu können und als Person moralische Integrität zugesprochen zu erhalten.
 

Macht und Bürgerbeteiligung

 

Am Ende dieses Themenblocks stellt sich die Frage: Lässt sich der Einsatz von formaler Macht in einer komplexen Gemengelage, wie sie bürgerschaftliche Beteiligungsprozesse auszeichnet, gänzlich ausschließen? Die Akteure verfügen über unterschiedliche Informationsstände und haben unterschiedliche Interessen. Der Einsatz von Machtmitteln gehört zum Spiel der Auseinandersetzung und des Diskurses. Sachfragen sind daher immer auch Machtfragen. Ein Negieren dieses Umstands erhöht das Risiko des Scheiterns. Die beteiligten Akteure sind daher nicht frei von der Versuchung, ihre Wissensbasen auch als Unsicherheitszonen so zu beherrschen, dass sie diese als ausspielbaren Machtgewinn nutzen können. Was sollte daher bei der Steuerung von Bürgerbeteiligungsprozessen in Bezug auf Machtspiele beachtet werden?[15]

  • Anerkennen, dass auch der Vertreter eines Landes oder einer Kommune Mitspieler im Machtgeflecht ist.
  • Gewährleisten, dass sich das Projektmanagement «relativ neutral» verhalten kann.
  • Hinwirkung auf die Entwicklung gemeinsamer Regeln, wie «gespielt» wird.
  • Bereit zu sein, Macht abzugeben, indem beispielsweise bestimmte Aufgaben der Projekt- und Prozessteuerung an beteiligte Akteure abgegeben werden.
  • Zeit für Reflexionen vorzusehen, damit sich die Akteure auch nach «Machtspielen» wieder neu arrangieren können.
  • Kommunikations- und Gesprächsgelegenheiten sowie Lernräume schaffen.
  • Sich mehr an der Sache als an einem konkreten Ziel auszurichten.
  • Für eine gute Moderation des Prozesses sorgen.
  • Nicht der Illusion immerwährender Win-Win-Spiele glauben und für «Verlierer» auch Kompensationsmöglichkeiten bereithalten.
 

Steuerung durch die Organisation

 

Die Kernelemente lateraler Führung beziehen sich nicht nur auf personale Führungsanforderungen, sondern müssen genauso auch in den organisationalen Bezugsrahmen eingebunden sein. Denn auch die Organisation führt. Möglicherweise sind es gerade Disparitäten zwischen individueller bzw. unmittelbarer Führung und den Bedingungen, die mittelbar führen, die bei Bürgerbeteiligungsprozessen Glaubwürdigkeitsprobleme auslösen können. Was nützt es, wenn das Beteiligungsmanagement professionell agiert, der Behördenchef sich hingegen alle Handlungsoptionen offen hält, keine Ressourcen für den Prozess zur Verfügung stellt oder von Anfang an die Ergebnisse infrage stellt?

 

Binnensteuerung

 

Lösungen derartiger Probleme werden in einem multiperspektivischen Blick auf die potenziellen Wirkungen von Vertrauensbildungsprozessen gesehen.[16] 2 Perspektiven sind dabei wichtig: Wie ist das intrarorganisationale Vertrauensleben gestaltet und welche Prinzipien sind geeignet, im Außenverhältnis Vertrauen in die Institution zu begründen.[17] Da die handelnden Verwaltungsakteure im mehr oder weniger offenen Feld arbeiten, muss auch die der steuernden Person erteilte Handlungsermächtigung mehr oder weniger offen gestaltet sein. Das bedeutet, dass auch die den Beteiligungsprozess steuernde Person nur lateral geführt werden kann. Die insoweit übertragene Verantwortung kann daher keine Ergebnis-, sondern nur eine wiederum von Vertrauen getragene Prozessverantwortung sein. Beteiligungsergebnisse können nicht erzwungen werden. Gute Ergebnisse können nur durch ein professionelles Vorgehen erreicht werden.

 

Außenwahrnehmung

 
In Bezug auf die Institution zählen zu den zentralen vertrauensrelevanten Prinzipien:
  • Transparenz von Informationen und Wissensbeständen herstellen.
  • Partizipation als strategisches Gesamtkonzept anlegen.
  • Kooperation als Handlungsform annehmen.
  • Fairness in den Prozesse walten lassen.
  • Gerechtigkeit im Umgang mit Gemeingütern gewährleisten.
  • Werteorientierung als Handlungsmaxime herausstellen.

Mit diesen Prinzipien sind gleichzeitig auch Anforderungen angesprochen, die zentralen Werten von Open-Government entsprechen.[18] Daraus kann der Schluss abgeleitet werden, dass eine Verwaltung, die konsequent ein Open-Government umsetzt, damit auch einen Vertrauensvorschuss in Bezug auf eine glaub- und vertrauenswürdige Beteiligungspolitik erwerben kann.

 

Anforderungen an das Projektmanagement von Bürgerbeteiligungsprozessen, Allgemeine Gütekriterien

 

Bürgerbeteiligung ist ein mehrdimensionaler und reflexiver Prozess über mehrere Ebenen hinweg. Mehrere Ebenen, da er neben der normativen Ebene auch strategisch konzipiert und operativ professionell umgesetzt werden muss. Mehrdimensional, da er 2 Objekte zum Steuerungsgegenstand hat: Gesteuert werden die sich in Veränderung befindende Verwaltung bzw. die zu verändernde Verwaltung und die Beteiligung der zivilgesellschaftlichen Akteure. Der Prozess ist reflexiv, als er immer auch ein wechselseitiges Lernen ermöglicht. Gesteuert werden diese Prozesse mithilfe eines Veränderungsmanagements über eine strategisch ausgerichtete Beteiligungskonzeption und passende Beteiligungsformate. Zentrale Gütekriterien einer Beteiligungsstrategie enthält Abb. 2.


Abb. 2: Kriterien einer Beteiligungsstrategie
 

Modell eines reflexiven Steuerungskreises

 

Der Steuerungskreis greift diese mehrschichtigen Anforderungen auf.[19] Er enthält zum einen Anforderungen an eine Beteiligungskonzeption und zum anderen konkrete Anforderungen an das Beteiligungsmanagement einschließlich der Planung, Durchführung und Vollziehung einer konkreten Beteiligungsmaßnahme.

 

 
 
Abb. 3: Reflexiver Steuerungskreis (vgl. Städtetag Baden-Württemberg)
 
Zu den Stationen im Einzelnen.
 
Stationsbezeichnung
Beteiligungskonzeption
Beteiligungsmaßnahme
Klärung
Abstrakte generelle Klärung, wann Beteiligungen vorzusehen sind, verbunden mit der Einrichtung eines Kernteams.
Einzelfallprüfung anhand eines konkreten Beteiligungs-Screenings, wann eine Beteiligung sinnvoll ist und wann nicht.
Vorbereitung
Entwicklung einer konkreten Beteiligungskonzeption, kombiniert mit einem Veränderungsmanagement für die Binnenmodernisierung der Verwaltung und der Etablierung eines professionalisierten Beteiligungsmanagements.
Planung und Organisation eines konkreten Beteiligungsprojektes. Abstimmung der Projektziele, der Projektorganisation und der möglichen Projektfolgen mit den administrativen und politischen Entscheidungsträgern.
Information
Information und Einbindung der Öffentlichkeit in die Konzepterstellung.
Information der Öffentlichkeit über die Beteiligungsziele und Beteiligungstiefe, den vorgesehenen Beteiligungsprozess, die vorgeschlagenen Instrumente und Methoden, über die rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen sowie über die wahrzunehmenden Rollen im Beteiligungsprozess.
Beteiligungsprozess
Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung.
Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung mit der Abstimmung der Methoden und Instrumenten der Vereinbarung von Spielregeln u. a.
Politische Entscheidung
Herbeiführung der erforderlichen politischen Entscheidungen. Denn erst infolge einer strategischen Ausrichtung von Bürgerbeteiligung wird Nachhaltigkeit erzeugt.
Befassung der politischen Entscheidungsträger mit den Ergebnissen aus dem Beteiligungsprozess. Die politische Befassung bildet die erste Verbindlichkeitsstufe.
Rückmeldung
Bürgerbeteiligungen erzeugen in einer repräsentativen Demokratie dann Wirkungen, wenn die politischen Statements dazu den Adressaten verständlich bekannt gemacht worden sind. Daher ist in den Rückmeldungen auf die zentralen Argumente aus der Beteiligung einzugehen. Dabei ist glaubwürdig zu verdeutlichen, welchen Stellenwert diese bei der Gesamtbetrachtung gehabt haben.
Auch bei Einzelmaßnahmen erzeugen in einer repräsentativen Demokratie Bürgerbeteiligungen erst dann Wirkungen, wenn die politischen Statements dazu den Adressaten verständlich bekannt gemacht worden sind. Daher ist auch hier in den Rückmeldungen auf die zentralen Argumente aus der Beteiligung einzugehen und glaubwürdig zu verdeutlichen, welchen Stellenwert diese bei einer Gesamtbetrachtung gehabt haben (2. Verbindlichkeitsstufe).
Umsetzung
Beteiligungsprojekte enden nicht mit Beschlussfassungen über eine Konzeption, sondern mit deren laufender Vollziehung.
Die Öffentlichkeit ist über die konkreten Vollzugsmaßnahmen zu informieren. Bei Einzelmaßnahmen endet die Beteiligung nicht zwingend mit einem erzielten Kompromiss oder Konsens. Man kann, dass man sich nicht einig ist. Zum Gegenstand der Beteiligung gehört auch die Umsetzung dessen, was beschlossen wurde. Bürgerbeteiligung umfasst damit immer auch ein Öffentlichkeitscontrolling.
Evaluierung
Die Konzeption ist vor dem Hintergrund der intendierten Ziele zu evaluieren und weiterzuentwickeln. Effizienzpotenziale in der Verwaltung sind zu erschließen und Nutzungen zu verbessern.
Auch bei konkreten Maßnahme ist der Verbesserungsbedarf zu erheben:
Was lief gut?
Was lief schlecht?
Was kann verbessert werden?
 
Tab. 2: Stationen: Beteiligungskonzept und Beteiligungsmaßnahmen
Wie beteiligungsorientiert ist Ihre Organisation?
 
Der Wandel des Staatsleitbildes von einem bürokratisch-demokratischen System zu einem Bürger-demokratischen System erfordert eine entsprechende Transition. Gleichwohl gibt es Behörden, meist kleinere Kommunen, die sich durch besondere Beteiligungserfolge auszeichnen, ohne dass diese einen geplanten Wandel durchlaufen haben. Lernen kann immer auch ungeplant stattfinden. Unter geplantem Lernen wird ein Informationsverarbeitungsprozess verstanden, der die bewusste, von einer Reflexion getragene und zielorientierte Festlegung zukünftigen Handelns zum Inhalt hat. Geplantes Handeln ist damit immer willensgetragen. Ungeplanter Wandel hingegen wird nicht gezielt beeinflusst. Die darauf gestützten Lernprozesse verlaufen daher zufällig und sind meist singulär.[20] Sie sind an Personen gebunden und verfügen regelmäßig über keine dauerhafte Verankerung in der Organisation. Daher stellt sich die Frage, ob in diesen Organisationen tatsächlich eine Veränderung im Sinne eines organisationalen Lernens stattgefunden hat oder ob diese nur einem «Meanstream» gefolgt sind. Die Antwort ist offen. Eine empirische Untersuchung steht noch aus. In Tab. 3 geben 17 Items Auskunft über die Beteiligungsreife einer Behörde. Testen Sie sich selbst
 
 
 
Trifft nicht zu
Trifft manchmal zu
Trifft teils/teils zu
Trifft regelmäßig zu
Trifft voll zu
Den Führungskräften sind die Umstände dieser Transformation bekannt.
 
 
 
 
 
Den Bediensteten ist deutlich, dass es sich hier um eine gesellschaftliche Entwicklung handelt.
 
 
 
 
 
Mit den Bediensteten wurden neue Verhaltensmuster entwickelt und mit ihnen trainiert.
 
 
 
 
 
Einzelne Personen wurden in der Steuerung von Beteiligungsprozessen besonders geschult.
 
 
 
 
 
Für Bürgerbeteiligung wurden besondere funktionale Zuständigkeiten geschaffen.
 
 
 
 
 
In Mitarbeitergesprächen wird auch über Beteiligungserfahrungen gesprochen.
 
 
 
 
 
Die Verwaltungsbediensteten werden beteiligungsaktiv.
 
 
 
 
 
Bürgerbeteiligungsorientierte Netzwerke zu anderen Organisationen sind geknüpft.
 
 
 
 
 
Die aktive Auseinandersetzung mit Bürgerbeteiligung ist ein Kriterium in der Personalentwicklung.
 
 
 
 
 
Die politische Ebene wurde in die Entwicklung einer Beteiligungskonzeption rechtzeitig eingebunden und trägt sie mit.
 
 
 
 
 
Bürgerbeteiligung steht regelmäßig auf der Agenda von Verwaltungsspitze und Politik.
 
 
 
 
 
Zu wichtigen gesellschaftlichen Schlüsselakteuren besteht regelmäßig Kontakt.
 
 
 
 
 
Bürgerbeteiligung ist konzeptionell verankert.
 
 
 
 
 
Die Bürgerinnen und Bürger werden regelmäßig an strategischen Fragestellungen beteiligt.
 
 
 
 
 
Bürgerinnen und Bürger wissen, welche Beteiligungslage, welche Beteiligungstiefe auslöst und wie damit umgegangen wird.
 
 
 
 
 
Das Klima ist in der Gebietskörperschaft offen für das Thema Bürgerbeteiligung.
 
 
 
 
 
Die Bürgerschaft lässt sich auf Beteiligungsangebote ein.
 
 
 
 
 
 
Tab. 3: Checkliste Beteiligungsreife einer Verwaltungsorganisation
 
Literaturhinweise
 
  • Arnold, Zehn Regeln für eine elegante Gesprächskultur. In: Personalführung 11/ 2010.Benz/Dose, Governance – Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept? in: Benz/Dose: Governance – Regieren in komplexen Regelungssystemen, 2010.

  • Bogumil/Grohs/Kuhlmann/Ohm, Zehn Jahre Neues Steuerungsmodell. Eine Bilanz kommunaler Verwaltungsmodernisierung, 2007.

  • Bogumil/Holtkamp/Schwarz, Das Reformmodell Bürgerkommune, Leistungen, Grenzen, Perspektiven, 2003.

  • Hartwich, Grundlagen des Change Management, 2011.

  • Bröchler/Blumenthal v., Von Government zu Governance – Analysen zu einem schwierigen Verhältnis. in: Bröchler/Blumenthal v.: Von Government zu Governance. Analysen zu Regieren im modernen Staat, 2006.

  • Jann/Wegrich, Governance und Verwaltungspolitik: Leitbilder und Reformkonzepte, in: Benz/Dose (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, 2010..

  • Knoblach/Fink, Die Macht der Sympathie, in: Knoblach/Oltmanns/Hajnal/Fink, Macht in Unternehmen, 2012.

  • Kühl/Schnelle, Jenseits der Win-Win-Mythologie. Projektmanagement als Organisation mikropolitischer Spiele, Organisationsentwicklung 3 /2003.

  • Kühl/Schnelle, Führen ohne Hierarchie, Macht, Vertrauen und Verständigung im Prozess des lateralen Führens, Organisationsentwicklung 2 /2009.

  • Lucke, von, Skizzen eines Memorandums zur Öffnung von Staat und Verwaltung, in: One Stop Europe. Open Government. Dokumentation der Internationalen Hochschulkonferenz „One Stop Europe 2013 – Open Government", 19. und 20. April 2013.

  • Luhmann, Vertrauen. Ein Mechanismus zur Reduktion sozialer Komplexität, 2009.

  • Maaser, Aktivierung von Verantwortung: Vom Wohlfahrtsstaat zur Wohlfahrtsgesellschaft. in: Heidbrink/Hirsch, Verantwortung in der Zivilgesellschaft. Zur Konjunktur eines widersprüchlichen Prinzips, 2006,

  • Möller, Vertrauens- und Misstrauenskulturen in Organisationen, in: Möller, Vertrauen in Organisationen. Riskante Vorleistung oder hoffnungsvolle Erwartung?, 2012.

  • Plag, Veränderungsmanagement in Bundesministerien. Eine empirische Untersuchung auf Basis multipler Fallstudien, 2007.

  • Roth, Bürger Macht. Eine Streitschrift für mehr Partizipation, 2011.

  • Schweer, Vertrauen als Organisationsprinzip in interorganisationalen Kooperationen, in: Ziegler, Vertrauen und Kooperation in der Arbeitswelt, 2012.

  • Städtetag Baden-Württemberg, Hinweise und Empfehlungen zur Bürgermitwirkung in der Kommunalpolitik, 2012.

  • Vahs/Leiser, Change Management in schwierigen Zeiten. Erfolgsfaktoren und Handlungsempfehlungen für die Gestaltung von Veränderungsprozessen, 2007.

 

[1] Auf den Erfolg dieser Bemühungen soll an dieser Stellen nicht weiter eingegangen werden. Vgl. dazu Bogumil/Grohs/Kuhlmann/Ohm, Zehn Jahre Neues Steuerungsmodell. Eine Bilanz kommunaler Verwaltungsmodernisierung, 2007.
[2] Bröchler/Blumenthal v., Von Government zu Governance – Analysen zu einem schwierigen Verhältnis. In: Bröchler/Blumenthal v.: Von Government zu Governance. Analysen zu Regieren im modernen Staat, 2006, S. 7.
[3] Benz/Dose, Governance – Regieren in komplexen Regelungssystemen, 2010, S. 22f.
[4] Bogumil/Holtkamp/Schwarz, Das Reformmodell Bürgerkommune, Leistungen, Grenzen, Perspektiven, 2003, S. 177; Roth, Bürger Macht. Eine Streitschrift für mehr Partizipation, 2011,S. 158f.
[5] Jann/Wegrich, Governance und Verwaltungspolitik: Leitbilder und Reformkonzepte, 2010, S. 182.
[6] Maaser, Aktivierung von Verantwortung: Vom Wohlfahrtsstaat zur Wohlfahrtsgesellschaft. In: Heidbrink/Hirsch, Verantwortung in der Zivilgesellschaft. Zur Konjunktur eines widersprüchlichen Prinzips, 2006, S. 64f.
[7] Hartwich, Grundlagen des Change Management, 2011, S. 39ff.; Vahs/Leiser, Change Management in schwierigen Zeiten. Erfolgsfaktoren und Handlungsempfehlungen für die Gestaltung von Veränderungsprozessen, 2007.
[8] Kühl/Schnelle, Führen ohne Hierarchie, Macht, Vertrauen und Verständigung im Prozess des lateralen Führens, Organisationsentwicklung 2 /2009, S. 51.
[9] Arnold, Zehn Regeln für eine elegante Gesprächskultur. In: Personalführung 11/ 2010, S. 20ff., mit einem Kommunikationsansatz, der die Konstruktionsleistung beim Empfänger berücksichtigt.
[10] Möller, Vertrauens- und Misstrauenskulturen in Organisationen, In: Möller, Vertrauen in Organisationen. Riskante Vorleistung oder hoffnungsvolle Erwartung?, 2012, S. 7, wobei der genaue Entstehungszeitpunkt von Vertrauen immer noch unklar ist.
[11] Luhmann, Vertrauen. Ein Mechanismus zur Reduktion sozialer Komplexität, 2009, S. 35.
[12] Möller, Vertrauens- und Misstrauenskulturen in Organisationen, In: Möller, Vertrauen in Organisationen. Riskante Vorleistung oder hoffnungsvolle Erwartung?, 2012. S. 19.
[13] Knoblach/Fink, Die Macht der Sympathie, in: Knoblach/Oltmanns/Hajnal/Fink, Macht in Unternehmen, 2012, S. 262f.
[14] Kühl/Schnelle, Führen ohne Hierarchie, Macht, Vertrauen und Verständigung im Prozess des lateralen Führens, Organisationsentwicklung 2 /2009, S. 52.
[15] Kühl/Schnelle, Jenseits der Win-Win-Mythologie. Projektmanagement als Organisation mikropolitischer Spiele, Organisationsentwicklung 3 /2003, S. 99f.
[16] Schweer, Vertrauen als Organisationsprinzip in interorganisationalen Kooperationen, In: Ziegler, Vertrauen und Kooperation in der Arbeitswelt, 2012, S. 109f.
[17] Luhmann, Vertrauen. Ein Mechanismus zur Reduktion sozialer Komplexität, 2009, S. 103f.
[18] Lucke, von, Skizzen eines Memorandums zur Öffnung von Staat und Verwaltung, In: One Stop Europe. Open Government. Dokumentation der Internationalen Hochschulkonferenz „One Stop Europe 2013 – Open Government", 19. und 20. April 2013, S. 13.
[19] Städtetag Baden-Württemberg, Hinweise und Empfehlungen zur Bürgermitwirkung in der Kommunalpolitik, 2012, S. 36.
[20] Plag, Veränderungsmanagement in Bundesministerien. Eine empirische Untersuchung auf Basis multipler Fallstudien, 2007, S. 8.

 



 


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