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Bürgerbeteiligung wird institutionalisiert

Bürgerbeteiligung bestimmt die politische Agenda in Bund, Ländern und Gemeinden. Eine fast unübersehbare Anzahl von Leitlinien, Leitfäden, Handbüchern, Verwaltungsvorschriften, empirischen Forschungen, theoretischen Aufarbeitungen und Evaluationen ist entstanden. Bei der Umsetzung haben im kommunalen Bereich insbesondere die Städte und Gemeinden eine Vorreiterrolle eingenommen, die sich bereits bei der Erarbeitung ihrer „Lokalen Agenda21“ in den 90er Jahren ausgezeichnet haben. Sie haben ihre Beteiligungsverfahren systematisiert, strukturiert und verfestigt. Ihre Verwaltungen waren darauf vorbereitet. Im Rat herrschte eine positive Grundstimmung. Im Wege der Selbstverpflichtung haben sie sich einen beteiligungsorientierten Rahmen gegeben, in dem sie Ziele einer mitgestaltenden Bürgerbeteiligung entwickelt, beteiligungsrelevante Vorhaben definiert und den Ablauf eines transparenten und fairen Beteiligungsprozesses beschrieben haben. Damit sind in diesen Gemeinden nahezu sämtliche kommunale Planungs-, Bau- und Entwicklungsmaßnahmen mit Bürgerbeteiligung verknüpft. Im Landesbereich wurde im Frühjahr 2014 die Landesverwaltung über eine Verwaltungsvorschrift verpflichtet, Raumordnungs- und Planfeststellungverfahren sowie die Genehmigung emittierender Anlagen mit einer frühzeitigen Beteiligung zu koppeln oder bei Akzeptanzproblemen parallel zum Antragsverfahren eine nichtförmliche Beteiligung durchzuführen. Ein vom Staatsministerium Baden-Württemberg entwickelter Leitfaden beschreibt, wie Beteiligungsprozesse in der Landesverwaltung aufgesetzt werden sollen. Damit ist zu erwarten, dass künftig bereits in die Planung von Straßenbau-, Gewässerbau- oder Hochwasserschutzmaßnahmen die davon betroffene Öffentlichkeit frühzeitig eingebunden wird. Auch die Industrie ist dabei, sich mit den VDI-Richtlinien 7000 und 7001 einen ähnlichen Kodex zu geben, in dem Architekten und Ingenieuren empfohlen wird, die frühe Beteiligung der Öffentlichkeit auch bei privaten Vorhabenträgern aufzugreifen.  

Bürgerbeteiligung entspricht gewandelten Werten

Die Bürgerinnen und Bürger sind heute immer weniger bereit, Entscheidungen ihrer Repräsentanten hinzunehmen, wenn diese nicht dem Bürgerwillen entsprechen. Sie wünschen sich stattdessen, wichtige Entscheidungen auch selbst treffen zu können und fordern, bei allen Entscheidungen gehört zu werden und mitdiskutieren zu können, bevor das gewählte Gremium entscheidet. In einer 2014 durchgeführten repräsentativen Erhebung der Bertelsmann-Stiftung in 27 Kommunen haben 76 % der befragten Bevölkerung diese Feststellung getragen. Interessant dabei ist, dass das nicht nur die Bürgerinnen und Bürger so sehen, sondern mit fast ähnlich hohen Werten auch die befragten Bürgermeister, Gemeinderäte und mit einem leichten Abstand die Entscheider in den Verwaltungen. Mit dieser Studie konnte empirisch bestätigt werden, dass sich Bürgerbeteiligung endgültig von „Stuttgart 21“ emanzipiert hat. Stuttgart 21 war nur ein Ventil eines mit der Entstehung der Bundesrepublik und seiner freiheitlich demokratischen Grundordnung verbundenen gesellschaftlichen Wandels, in dem konstant Gehorsamswerte abgenommen und Entfaltungswerte zugenommen haben. Erziehung, Bildung, eine offene Diskussion, omnipräsente Informationen und immer komplexer gewordene Entscheidungslagen haben dazu geführt, dass das Vertrauen in politische Institutionen abgenommen hat und sich die Menschen selbst ein politisches Kompetenzgefühl zugeschrieben haben. Daraus wird ein Wirkungszusammenhang zwischen Beteiligung und Demokratie abgeleitet, dass mehr Beteiligung auch das Engagement der Bürgerinnen und Bürger für ihre Demokratie stärkt.

Bürgerbeteiligung stiftet Nutzen

Nachgewiesen ist heute auch, dass Bürgerbeteiligung geeignet ist, das Interesse an demokratischen Wahlen zu stärken und konkreten Handlungsnutzen zu stiften. Werden die Bürgerinnen und Bürger vor politischen Entscheidungen gehört und können sie mitdiskutieren, sind sie eher bereit, eine Entscheidung auch dann zu akzeptieren, wenn sie mit dieser inhaltlich nicht einverstanden sind (66 % der in der oben genannten Studie befragten Bürgerinnen und Bürger und 68 % der Entscheider). Sie anerkennen, dass es neben dem Individualinteresse auch ein Gemeinwohlinteresse gibt, dem in der konkreten Situation ein Vorrang einzuräumen ist. Da Menschen in ihrer subjektiven Sicht recht stabil sind, sind solche Erkenntnisse wichtig. Ein wertschätzender Umgang fördert dabei den Reifungsprozess. Deshalb sind Beteiligungsprozesse immer auch Lernprozesse. Beteiligungen sind aber auch wertvolle Wissensquellen. Werden die Bürgerinnen und Bürger an der Suche nach Lösungen beteiligt, führt das regelmäßig zu besseren Ergebnissen. Diese Auffassung teilen Bürgerinnen und Bürger sowie Entscheider mit einer Zustimmung von 72 % bzw. 73 % gleichermaßen. Heute ist unbestritten, dass insbesondere bei großen Infrastrukturprojekten eine frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit auch aus ökonomischen Überlegungen unabdingbar ist, weil dadurch aufwendige Fehlplanungen und Fehlinvestitionen vermieden werden können, wenn sich diese rechtzeitig als nicht durchführbar oder umsetzbar erweisen. Auch ist eine eingebundene Öffentlichkeit bereit, sich an Ko-Produktionen und Ko-Finanzierungen von öffentlichen Projekten unterschiedlicher Art zu beteiligen, wie die ko-finanzierte Renovierung des Leutkircher Bahnhofs und viele andere Beispiele zum „Crowdfunding“ eindrucksvoll belegen.

Bürger müssen frühzeitig beteiligt werden

Bürgerbeteiligungen sind regelmäßig keine Selbstläufer. Sie müssen initiiert und zum Teil auch inszeniert werden, damit die Betroffenen sich schon zu einem Zeitpunkt angesprochen fühlen, in dem sie noch Einfluss auf den Entwicklungsprozess eines Vorhabens nehmen können. Das ist meist dann der Fall, wenn noch nichts Konkretes sichtbar ist. Wird gebaut, sind die Genehmigungen bereits erteilt und wurden Rechtsansprüche begründet, kann die Öffentlichkeit ihre Unzufriedenheit fast nur noch im Wege des Protests bekunden. Ob in dessen Folge dann auf dem politischen Weg nachträglich noch Kompensationen wie Lärmschutzmaßnahmen und ähnliches ausgehandelt werden können, ist offen.

Fakten, Fakten, Fakten

Menschen handeln nicht frei von Eigennutz. Auch wenn sie beispielsweise bereit sind, allgemeine politische Entscheidungen wie zur Energiewende oder zur Verbesserung der Verkehrserschließung zu tragen, bedeutet das noch lange nicht, dass sie das auch tun, wenn sie konkret davon betroffen sein werden. Sie befürchten, ob berechtigt oder nicht, eine Verschlechterung ihrer Lebensqualität oder einen Wertverlust ihres Besitzes. Die Beurteilung eines Sachverhalts frei von persönlichen Befindlichkeiten fällt regelmäßig schwer. Daher ist es wichtig, der  „Anwohnerlogik“ eine „Gemeinwohllogik“ gegenüberzustellen, was nichts anderes bedeutet, als alle das Gemeinwohl tragenden Argumente in einem umfassenden Faktencheck zusammenzustellen und eine totale Transparenz in die Absichten und Ziele von Planungen und Vorhaben herzustellen. Deshalb ist alles das zu unterlassen, was auch nur den Anschein erwecken kann, bestimmte Themen, Interessen und Motive nicht ansprechen zu wollen und bestimmte Informationen entweder nicht zugänglich zu machen oder nicht beschaffen zu wollen. Angesichts der Omnipräsenz von Wissen ist eine solche Unterlassung wirkungslos, da sich die mitunter sehr gut organisierten Akteursgruppen das entsprechende Wissen beschaffen können.

Emotion versus Information

Beteiligungsprozesse können sehr emotional verlaufen. Da es sich bei Beteiligungsverfahren, wie bei einer Windkraftanlage oder einer Straßenbaumaßnahme, regelmäßig um komplexe Angelegenheiten handelt, ist es nicht verwunderlich, dass die Menschen dazu neigen, diese nicht primär kognitiv durch eine nicht unerhebliche Ausweitung ihrer Wissensbasen, sondern mit Hilfe emotionaler Handlungs- und Wertemuster zu lösen. Doch meist stammen diese die Entscheidungsfindung tragenden Muster aus einer anderen Zeit als das verfügbare Handlungs- und Orientierungswissen. Damit werden gegenwärtige Problemstellungen mit einer Intuition von gestern gelöst. Abhelfen kann hier insbesondere eine über die eigene Interessenssphäre hinausgehende Vernetzung mit anderen Personen und Interessen. Daher muss es gelingen, in Beteiligungsprozessen unterschiedliche Interessengruppen zusammenzuführen und einen konstruktiven Diskurs zu ermöglichen. 

Lösung von Beziehungskonflikten

Beteiligungskonflikte sind meist auch Beziehungskonflikte. Die Geltendmachung von Individualinteressen kann immer einen sozialen Ursprung haben, weil beispielsweise die Person dem eigenen Empfinden nach in der Vergangenheit im Vergleich zum Vorhabenträger ungerecht benachteiligt oder von der Verwaltung nicht umfassend aufgeklärt worden ist. In Beteiligungsangelegenheiten erhalten sie eine öffentliche Bühne. Es liegt dann an der Presse, was sie daraus macht und an den Zuschauern, was sie daraus mitnehmen. Für die Verwaltung ist es neu, sich im Rahmen von Verfahren direkt oder indirekt mit „Beziehungsfragen“ zu befassen, Stimmungen und Stimmen aufzunehmen und in einen politischen Prozess zu überführen, wozu es gerade auch gehört, diese von persönlichen Befindlichkeiten zu abstrahieren, um gesellschaftliche Entwicklungen und Bedürfnisse wertfrei in den politischen Prozess zu transferieren. Verwaltung ist daher nicht nur eine „vollziehende Gewalt“, sondern auch eine gestaltende, die gesellschaftliche Bedürfnisse und Entwicklungen erkennt, aufgreift und politikfähig aufbereitet. Dazu muss sich die Verwaltung auch selbst weiterentwickeln. Sozialwissenschaftliches Wissen ergänzt Juristisches. Geeignete Methoden, Instrumente und Prozesse müssen erlernt und entsprechende Fähigkeiten ausgeprägt werden. Die Beteiligung der Öffentlichkeit an Entscheidungsfindungsprozessen ist immer auch ein das Selbstverständnis von Verwaltungen verändernder Prozess, der mit einem nicht unerheblichen Lernbedarf verbunden ist. 

Demokratie lernen und erlebbar machen

Eine weitere wichtige Bedingung ist die Kommunikation von Erwartungen und Einflussmöglichkeiten. Dazu gehört, dass von Anfang an deutlich gemacht wird, welcher Entscheidungsspielraum zur Verfügung steht, wie Beiträge der Akteure oder Akteursgruppen zu werten sind und wer letztendlich entscheidet. Mitunter haben die eingebundenen Bürgerinnen und Bürger die Vorstellung, dass ihre Meinung zählt und ihre Beschlüsse für die davon betroffenen Vorhabenträger verbindlich sind. Dabei wird leicht übersehen, dass die geltend gemachten Interessen nicht repräsentativ sind und keinen Vollständigkeitsanspruch besitzen. Sie können mit anderen artikulierten und nicht artikulierten Interessen kollidieren. Dieser Interessenausgleich kann nur unter günstigen Bedingungen im Beteiligungsprozess selbst ausgetragen werden. Er ist daher regelmäßig auf der politischen Ebene zu leisten. Deshalb kann es infolge der Ausweitung der Bürgerbeteiligung zwar Vereinfachungen bei der Nutzung direktdemokratischer Elemente (Absenkung der Quoren bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden), aber keine prinzipielle Abkehr vom Prinzip der repräsentativen Demokratie geben, da es, um als Staat handlungsfähig zu bleiben, einer ausgleichenden Ebene bedarf.

Überhöhte Erwartungen können auch dann entstehen, wenn nicht klar ist, dass die Behörde, die das Verfahren durchführt, nicht auch die entscheidende Behörde ist. Das ist bei Bundesstraße und Autobahnen der Fall. Hier führt das Land das Planungsverfahren durch. Welche der von den Bürgerinnen und Bürgern favorisierte Variante dann angenommen wird, entscheidet hingegen der Bund. Deshalb sollte in Beteiligungsprozessen möglichst nicht auf eine „Vorzugsvariante“ hingewirkt werden, sondern darauf, Kriterien zu erarbeiten, anhand derer der Bund seine Auswahl treffen sollte, wie das beispielsweise im Beteiligungsprozess zur A 98 der Fall war.

Damit die getroffenen Entscheidungen akzeptiert werden, ist es notwendig, dass die Bürgerinnen und Bürger Vertrauen in die Seriosität des Staates und seiner Organe haben. Ein solches Institutionsvertrauen stützt sich wesentlich auf das Verhalten und die Haltung nicht nur der staatlichen Repräsentanten, sondern auf nahezu aller Bediensteter, auf deren Fähigkeit und Willigkeit zum Interessenausgleich, deren Leidenschaft für die Sache und auf die diesen zugeschriebene Problemlösungskompetenz. Ob Bürgerbeteiligung gelingt, hängt damit nicht nur davon ab, wie die Bürgerinnen und Bürger bereit sind „Demokratie zu lernen“, sondern auch davon, wie Staat und Verwaltung bereit sind, sich zu verändern und zu öffnen und dabei Demokratie erlebbar machen.

Autor: Dr. Siegfried Mauch, 2014



 


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